Een vergunningsbeslissing is in beginsel één en ondeelbaar en kan derhalve niet gedeeltelijk worden vernietigd. Van dit beginsel kan bij wijze van uitzondering slechts worden afgeweken indien vaststaat dat het onderdeel van de bestreden beslissing dat het voorwerp uitmaakt van de vordering tot (gedeeltelijke) vernietiging, afgesplitst kan worden van de rest van de vergunning en dat het vergunningverlenend bestuursorgaan dezelfde beslissing zou hebben genomen ongeacht het feit of het betrokken gedeelte al dan niet mede deel uitmaakte van de aanvraag.
Op grond van artikel 4.2.20 VCRO kunnen aan een stedenbouwkundige of verkavelingsvergunning steeds lasten worden verbonden. De lasten vinden hun oorsprong in het voordeel dat de begunstigde van de vergunning uit die vergunning haalt, en in de bijkomende taken die de overheid door de uitvoering van de vergunning op zich dient te nemen.
Een last maakt volgens de memorie van toelichting bij het aanpassingsdecreet Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2009 geen deel uit van de vergunning.
Een last wordt opgelegd bijkomend aan de vergunning en kan bijgevolg juridisch worden afgesplitst van de vergunning zonder aan de vergunning zelf te raken. Aangezien een last een van de vergunning afsplitsbare beslissing is, kan de Raad overgaan tot een gedeeltelijke vernietiging die beperkt is tot de last die verbonden is aan de bestreden beslissing.
Artikel 4.8.2 VCRO luidt:
"(...)
De Raad doet als administratief rechtscollege, bij wijze van arresten, uitspraak over de beroepen die worden ingesteld tot vernietiging van:
1° vergunningsbeslissingen, zijnde uitdrukkelijke of stilzwijgende bestuurlijke beslissingen, genomen in laatste administratieve aanleg, betreffende het afgeven of weigeren van een vergunning;
(...)"
Artikel 4.1.1, 8° VCRO luidt als volgt:
"(...)
Voor de toepassing 11an deze titel wordt verstaan onder: (...)
8° in laatste administratieve aanleg: in de graad 11an de vergunningsprocedure waarna geen georganiseerd administratief beroep bij een vergunningverlenend bestuursorgaan meer mogelijk is;
(...)"
Het loutere feit dat de last van de vergunning afsplitsbaar is, neemt niet weg dat deze last verbonden is aan de bestreden beslissing, zodat dit geen afbreuk doet aan de bevoegdheid van de Raad.
Artikel 4.2.20 VCRO bepaalt het volgende:
"(...)
- 1. Het vergunningverlenende bestuursorgaan kan aan een vergunning lasten verbinden. Deze lasten vinden hun oorsprong in het voordeel dat de begunstigde van de vergunning uit die vergunning haalt, en in de bijkomende taken die de overheid door de uitvoering van de vergunning op zich dient te nemen.
Buiten het voorzien in de nodige financiële waarborgen, kunnen lasten ondermeer betrekking hebben op:
1° de verwezenlijking of de renovatie van wegen, groene ruimten, ruimten voor openbaar nut, openbare gebouwen, nutsvoorzieningen of woningen, op kosten van de vergunninghouder. Vooraleer lasten op te leggen met betrekking tot nutsvoorzieningen worden de nutsmaatschappijen die actief zijn in de gemeente waarin het voorwerp van de vergunning gelegen is, door het vergunningverlenende bestuursorgaan om advies verzocht. Hierbij wordt gestreefd naar het gelijktijdig aanleggen van nutsvoorzieningen, waardoor de hinder ten gevolge van deze aanleg maximaal wordt vermeden;
2° de bewerkstelliging van een vermenging van kavels die tegemoetkomen aan de behoeften van diverse maatschappelijke groepen op grond van de grootte van de kavels, respectievelijk de typologie, de kwaliteit, de vloeroppervlakte, het volume of de lokalenindeling van de daarop op te richten woningen of op te stellen vaste of verplaatsbare constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt.
Lasten kunnen ook inhouden dat, wanneer de werken zijn begonnen, aan de overheid gratis, vrij en onbelast de eigendom wordt overgedragen van de in de vergunningsaanvraag vermelde openbare wegen, groene of verharde ruimten, openbare gebouwen, nutsvoorzieningen, of de gronden waarop die worden of zullen worden aangelegd.
( ... )
- 2. Lasten zijn redelijk in verhouding tot de vergunde handelingen. Zij kunnen worden verwezenlijkt door enig toedoen van de aanvrager
( ... )"
Een last is een verplichting die wordt opgelegd, bijkomend op de verplichting om de vergunning en haar eventuele voorwaarden na te leven.
Het opleggen van een last vindt haar oorsprong, in tegenstelling tot een voorwaarde, niet in de bekommernis van een vergunningverlenend bestuursorgaan om de verenigbaarheid van de aanvraag met de goede ruimtelijke ordening of met het recht te waarborgen, maar louter in het voordeel dat de begunstigde uit de vergunning haalt, en in de bijkomende beleidstaken die de overheid door de uitvoering van de vergunning op zich dient te nemen.
Zo wordt een op zich aanvaardbare aanvraag alsnog aan verplichtingen onderworpen om het voordeel dat de aanvrager uit de uitvoering van de hem toegekende vergunning haalt, gedeeltelijk ten goede te laten komen van de overheid.
Om te voldoen aan de formele motiveringsplicht dient het bestuur de redenen op te geven waarop zij haar beslissing steunt, zodat het voor een belanghebbende mogelijk is om met kennis van zaken tegen de beslissing op te komen.
Deze motiveringsplicht houdt evenwel niet in dat het bestuur partij elk beroepsargument of bezwaar of elk onderdeel van een argument of bezwaar afzonderlijk en uitdrukkelijk moet beoordelen. Het is voldoende dat de genomen beslissing duidelijk aangeeft op grond van welke elementen en argumenten de bezwaren al dan niet kunnen worden bijgetreden.
Het beginsel van de materiële motiveringsplicht houdt in dat er voor elke administratieve beslissing rechtens en in feite aanvaardbare motieven moeten bestaan. Dit betekent onder meer dat die motieven moeten steunen op werkelijk bestaande en concrete feiten die relevant zijn en met de vereiste zorgvuldigheid werden vastgesteld en dat de motieven pertinent moeten zijn en de beslissing naar recht moeten kunnen verantwoorden.
Deze motieven moeten in de bestreden beslissing uitdrukkelijk worden vermeld. Bovendien vereist het zorgvuldigheidsbeginsel, als onderdeel van de materiële motiveringsplicht, dat de verwerende partij bij de feitenvinding slechts na een zorgvuldig onderzoek en met kennis van alle relevante gegevens een beslissing neemt. Tot slot moet het bestuur de gegevens die in rechte en in feite juist zijn, correct beoordelen en op grond van deze gegevens in redelijkheid tot een beslissing komen.
De artikelen 2 en 3 van de Motiveringswet concretiseren deze beginselen voor eenzijdige rechtshandelingen met individuele strekking die uitgaan van een bestuur en die beogen om rechtsgevolgen te hebben voor één of meer bestuurden of voor een ander bestuur. Wanneer er doorheen de administratieve procedure bezwaren en opmerkingen zijn geformuleerd aangaande een relevant en te beoordelen aspect, dient de verwerende partij een bijzondere aandacht te hebben voor deze argumenten.
Het gegeven dat de betrokken standpunten of beroepsgrieven niet punt voor punt moeten worden weerlegd, doet aan het bovenstaande geen afbreuk. Het bestuur moet aangeven of afdoende laten blijken waarom zij de argumentatie ingenomen in de beroepsgrieven niet volgt. Uit de bestreden beslissing moet blijken waarom in andersluidende zin wordt beslist.
Limitatieve opsomming van lasten die een gratis afstand inhouden
Het nieuwe artikel 112, § 1, derde lid, DRO herneemt de bestaande limitatieve opsomming van lasten die een gratis afstand inhouden. Een gratis afstand kan enkel worden opgelegd voor gronden die zullen dienen voor de aanleg van openbare wegen, groene of verharde ruimten, openbare gebouwen of nutsvoorzieningen, en voor deze werken zelf, en zulks op voorwaarde dat deze aan te leggen of later te plannen wegen, ruimten, openbare gebouwen of nutsvoorzieningen uitdrukkelijk in de aanvraag vermeld worden.
( ... )"
Aldus kan de gratis afstand enkel worden opgelegd voor gronden die zullen dienen voor de aanleg van openbare wegen, groene of verharde ruimten, openbare gebouwen, nutsvoorzieningen, of de gronden waarop die worden of zullen worden aangelegd, en dit op voorwaarde dat deze in de aanvraag vermeld staan.
Wat onder "nutsvoorzieningen" wordt begrepen, wordt (naar aanleiding van de wijziging van artikel 4.2.20, § 1, tweede lid, 1° VCRO) verduidelijkt in de parlementaire voorbereiding bij het decreet van 4 april 2014 houdende wijziging van diverse decreten met betrekking tot de ruimtelijke ordening en het grond- en pandenbeleid :
"( .. .)
Met voorzieningen van openbaar nut worden onder meer riolering, watervoorziening, gas, elektriciteit, televisie, telefonie en ICT-diensten bedoeld.
Volgens artikel 4.2.20, § 2 VCRO moet een last inhoudende gratis grondafstand "redelijk in verhouding" zijn tot de vergunde handelingen. Deze bepaling vormt een bijzondere toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Bij het beoordelen van de evenredigheid moet zowel rekening worden gehouden met het voordeel van de begunstigde van de vergunning als met de last die de vergunning voor het bestuur met zich meebrengt.
Het komt de Raad in de uitoefening van zijn wettigheidstoezicht niet toe om zijn oordeel over de opportuniteit van de opgelegde last in de plaats te stellen van het oordeel van de bevoegde overheid. De Raad kan enkel nagaan of die overheid de haar toegekende appreciatiebevoegdheid naar behoren heeft uitgeoefend en de grenzen van de wettigheid niet te buiten is gegaan.
Aldus kan de Raad nagaan of de overheid in redelijkheid tot haar oordeel is kunnen komen, en meer in het bijzonder, of zij geen last heeft opgelegd die in een kennelijke wanverhouding staat tot de vergunde werken.